venerdì 23 novembre 2012

L’evoluzione storica degli investimenti pubblici nel Mezzogiorno e le politiche di decentramento

Quello che segue è il testo della relazione da me presentata alla 
Cerimonia celebrativa del 150° anniversario dell'istituzione della Corte dei Conti 
Cagliari 23 novembre 2012.
1.
1800 circa: tutti ugualmente poveri. Per collocare la questione economica del Mezzogiorno all’interno di un quadro più generale, conviene partire dalla famosa predizione di un economista che ha contribuito molto a rivitalizzare la teoria della crescita. Sostiene Lucas, in un articolo su ciò che succederà nel 21mo secolo (Lucas, 2000): prima della rivoluzione industriale, le differenze di prodotto pro capite fra paesi erano molto limitate, si era tutti ugualmente poveri. La rivoluzione industriale sconvolge questo scenario perché crea una opportunità tecnologica che, per molte e non tutte ben comprese ragioni, alcuni sanno cogliere prima di altri. Così inizia una fase di divergenza: alcuni paesi crescono rapidamente, altri rimangono fermi. Tuttavia, data la natura tecnologica di questa crescita, e date le forti esternalità positive, anche internazionali, associate alla tecnologia, la divergenza non è un destino di lungo periodo. Anzi: è la premessa necessaria per la convergenza, con quest’ultima che infatti rappresenta lo stato stazionario verso cui muove l’intero sistema. Alla fine chi parte in ritardo ricupera il terreno inizialmente perduto, e le misure di disuguaglianza tornano allo zero iniziale.

2.
Mezzogiorno: Lucas con un intoppo. La fotografia dell’Italia all’atto della sua formazione è perfettamente "lucasiana": uniformità nella povertà pre-industriale. Anche i molti decenni successivi ripercorrono le fasi definite da Lucas: una lunga divergenza, nella quale si crea il divario tra chi è stato in grado di creare la manifattura e chi ancora no. Questa lunga fase di divergenza finisce nel 1951, quando il Pil pro capite del Mezzogiorno rappresenta appena il 47% di quello del resto d’Italia.
Nel 1951 inizia una importante fase di convergenza – anche qui, coerentemente con il modello di Lucas. La fase positiva continua fino alla prima metà degli anni ’70, quando l’indicatore raggiunge il 66-67%, con un guadagno di circa un punto percentuale all’anno rispetto al 1951.
Qui la storia di Lucas smette di descrivere in modo soddisfacente la dinamica della relazione economica tra il Mezzogiorno e il resto del Paese. Il sentiero previsto da Lucas – che prolungherebbe la convergenza degli anni ’50-’70 fino a riportare il divario al valore iniziale del 1860, l’unità – è stato per qualche motivo abbandonato, e al suo posto emerge un sentiero “stazionario” nel quale il divario ha oscillato intorno al 60%.
3.
Perché 20 anni di convergenza. In quegli anni ci sono stati i primi, importanti investimenti a favore dello sviluppo del Mezzogiorno. In generale, sono stati investimenti capaci di governare e accelerare dinamiche di mercato: il cambiamento strutturale da una agricoltura povera verso una manifattura per moderna e competitiva nei mercati esteri (qualcosa che somiglia molto alla Cina attuale: salari bassi e esportazioni manifatturiere). Due fasi principali:
  • Prima fase: infrastrutturare il Mezzogiorno: strade, ponti, acquedotti, opere pubbliche. E’ la Cassa per il Mezzogiorno, una agenzia resa inizialmente indipendente dal Parlamento, sul modello di agenzie di sviluppo americane.
  • Seconda fase: industrializzazione “forzata”: grandi investimenti diretti delle PPSS, spesso valutati con un metro politico più che economico.
Ordine di grandezza: risorse molto importanti, oltre il 10% del Pil meridionale.
4.
L’interruzione. I 20 anni di convergenza si interrompono bruscamente nel 1971. Non riprenderanno più.
Questa situazione è una anomalia nel contesto del mondo sviluppato. Da 40 anni una parte importante del Paese è incastrata in un divario profondo: il Pil pro-capite meridionale è, con oscillazioni, il 60% di quello del resto del Paese.

Analizzando i dati di 147 regioni di 14 paesi tra il 1955 e il 2005, Iuzzolino (in Cannari et al., 2009) mostra l’unicità del caso italiano: nel 1955 in sei paesi su 14 una quota della popolazione superiore al 2% era residente in regioni con un prodotto pro capite uguale o inferiore al 65% della media nazionale. Tra queste sei nazioni, l’Italia ha il dato più negativo, il 25,5%, seguita dalla Spagna con l’11,7%. Cinquant’anni dopo, una sola nazione, l’Italia, ha regioni (e le corrispondenti popolazioni residenti) al di sotto di quella soglia. Non solo: la quota di popolazione inclusa nel sottoinsieme >65% è aumentata rispetto al 1955: ora è pari al 28,8%.
5.
Non è una questione di soldi. Tra gli anni ‘70 e gli anni ‘80 le risorse trasferite a favore del Mezzogiono sono aumentate, non diminuite. Si calcola che i trasferimenti siano arrivati al 16-18% del Pil meridionale.
Gli investimenti in senso stretto sono stati piuttosto costanti tra gli anni ‘50 e quelli successivi.

Per quanto riguarda la costanza nel tempo dello sforzo finanziario a favore dello sviluppo meridionale, Cannari, Magnani e Pellegrini (2009) analizzano la spesa aggiuntiva a favore del Mezzogiorno (FAS più Fondi Strutturali) come percentuale del Pil nazionale tra il 1999 e il 2006. Nella loro analisi, l’intervento pubblico nelle regioni raggiunge in questo periodo un “ordine di grandezza macroeconomico … comunque compatibile con la spesa effettuata con l’intervento straordinario” (p. 40). In effetti, l’indicatore da loro calcolato ha un valore medio pari a 0,77% tra il 1999 e il 2006, e pari a 0,72% tra il 1951 e il 1989.
Infine, i Conti Pubblici Territoriali (CPT) elaborati dal DPS (Ministero per lo Sviluppo Economico) mostrano che nel periodo 2000-2006 la spesa media in conto capitale della Pubblica Amministrazione nel Mezzogiorno, al netto delle partite finanziarie, è stata pari al 111% di quella del resto del Paese.

Nel confronto con altri Paesi caratterizzati da divari regionali importanti, abbiamo inestito cifre simili ma con una efficacia nettamente inferiore.
6.
Se non sono i soldi, cos’è? Tre shock contemporanei:
  • Internazionale: crisi petrolifera e conseguenze per molti investimenti industriali. Ma un contesto economicamente in salute avrebbe reagito, come molti territori hanno reagito.
  • Istituzionale/1. Gabbie salariali. Un incremento del 20-25% del costo del lavoro overnight. Da lì i tassi di disoccupazione divaricano definitivamente.
  • Istituzionale/2. Decentramento?
7.
Decentramento? (Premessa) Le istituzioni locali funzionano peggio dove c’è scarso capitale sociale (senso civico, fiducia nell’interazione e nella cooperazione con estranei).
Dove c’è “moralita limitata” è più facile che il lavoro istituzionale dedicato alla elargizione di beni collettivi essenziali (sanità, istruzione, sicurezza, certezza del diritto, politiche a sostegno dello sviluppo locale) sia più catturabile da gruppi di pressione che perseguono interessi particolari.
C’è ampia evidenza del fatto che gli indicatori di senso civico siano sistematicamente più bassi nelle regioni meridionali. C’è ampia evidenza che gli investimenti pubblici generino, a parità di spesa, risultati molto inferiori.

Golden e Picci (2005) hanno stimato quali infrastrutture dovrebbe avere il Mezzogiorno se gli investimenti effettuati avessero avuto la produttività tipica del resto del Paese. Questo dato è poi confrontato con quello effettivamente realizzato. Per i soldi investiti, il Mezzogiorno dovrebbe avere più infrastrutture pro-capite della media nazionale; di fatto ne ha meno. La produttività degli investimenti è la metà di quella del Centro-Nord (in alcune regioni un quarto).

E’ interessante notare che questo indice di “corruzione” è correlato con indici regionali di senso civico.
8.
Decentramento? Il decentramento politico e amministrativo è iniziato con la formazione delle Regioni negli anni ‘70.
È possibile che gli aumentati poteri attribuiti in quegli anni ai governi regionali siano stati una opportunità per alcune aree e un danno per altre, quelle meridionali.  
Questa divaricazione è in effetti ciò che ci si dovrebbe attendere in un Paese come lìItalia, fortemente caratterizzato da profonde e persistenti differenze territoriali di capitale sociale. E nel quale, come è ovvio, le differenze di capitale sociale determinano un analogo divario nel funzionamento delle istituzioni locali.
Così, quando il decentramento accresce il ruolo svolto dalle istituzioni locali nella fornitura di beni pubblici essenziali, le differenze di capitale sociale entrano in gioco con più forza che nel passato nel determinare le performance economiche dei singoli territori, con probabili conseguenze negative per le regioni meridionali.
Decentrare a favore di aree con istituzioni locali più efficienti di quelle centrali è una scommessa facile da vincere; farlo a favore di aree in cui le istituzioni locali funzionano male è un azzardo che può avere un costo molto alto.

(Per approfondimenti sulla connessione tra decemtramento e interruzione della convergenza meridionale si rimanda a questo articolo, e in particolare ai lavori citati nelle note 3 e 4 lì presenti.)
9.
Un dilemma. Attribuire potere politico e amministrativo al livello locale è un modo classico per generare capacity building nelle comunità territoriali e nelle loro istituzioni. Se non si responsabilizza il livello locale, è difficile che una società possa sviluppare un adeguato senso di responsabilità da esercitare verso se stessa e verso le proprie istituzioni.
Ma questo investimento in capitale sociale è molto lento, e non sempre funziona.
Dove i livelli di capitale sociale sono molto bassi, la performance instituzionale in presenza di decentramento può peggiorare rispetto a quella ottenuta in presenza di maggiore centralizzazione. Questo peggioramento può creare una maggiore sfiducia, una minore autorevolezza delle istituzioni; in sostanza, una situazione nella quale il capitale sociale fa fatica a svilupparsi.
E allora?
10.
Una necessità. Sia la teoria che l’evidenza indicano che il decentramento funziona meglio quando è supportato da uno stato centrale attento e reattivo (World Bank, 2012)
Anche se gli attori locali possono avere un vantaggio informativo e di localizzazione, essi sembrano capaci di usare questi vantaggi a favore della propria collettività solo se esistono robuste istituzioni e meccanismi in grado di garantire una responsabilizzazione locale virtuosa.
L’azione locale dunque è più efficace quando le istituzioni di livello superiore di funzionano adeguatamente nel mettere le comunità locali in grado di esercitare un controllo efficace verso i responsabili della gestione delle risorse pubbliche.
Il decentramento a favore di regioni in ritardo economico non diminuisce ma aumenta la necessità di avere istituzioni centrali funzionali e forti.

Il Mezzogiorno è ameno in parte vittima di un disegno istituzionale incompleto nella definizione dei ruoli attribuiti ai vari livelli di governo. Un decentramento frettoloso, disegnato senza reti di protezione per i casi -- sempre possibili, e certi in alcune regioni del Sud -- di malfunzionamento delle istituzioni locali alle quali si è attribuita autorità di governo.

L’Invalsi è un ottimo ma raro esempio di come può essere disegnata una relazione virtuosa tra controllo centrale e responsabilizzazione locale.
Performance regionali di cattiva qualità nel campo dell’istruzione sono oggi conosciute grazie a quella istituzione centrale, e l’informazione da essa generata consente ai territori di agire per correggere gli errori.

Non è difficile immaginare quanto sia importante il ruolo che la Corte dei Conti svolge in questo delicato quadro istituzionale: quanto essenziale sia il suo ruolo per aiutare i cittadini a capire come si spendono i soldi pubblici e come potrebbero essere spesi più efficacemente; e quanto questo ruolo sia particolarmente cruciale nelle regioni meridionali, che più delle altre hanno l’urgente necessità di migliorare il funzionamento delle proprie istituzioni pubbliche.

Articoli citati

Cannari L., M.  Magnani e G.  Pellegrini (2009), Quali politiche per il Sud?, mimeo, Banca d’Italia
Golden M. e Picci L.  (2005), Proposal of a New Measure of Corruption, Illustrated with Italian, Economics and Politics, Vol.  17, pp.   37-75
Lucas R.E. Jr. (2000), Some Macroeconomics for the 21st Century, The Journal of Economic Perspectives, 14, 1, pp. 159-168
World Bank (2012), Localizing Development, Washington