lunedì 11 marzo 2013

IL RITARDO DEL MEZZOGIORNO E LE POLITICHE DI DECENTRAMENTO

Questo è il testo della mia relazione preparata per il convegno della Fondazione Segni su "60 anni di autonomia, le idee di Antonio Segni e la realtà di oggi", che si è tenuto a Sassari l'8 marzo 2013. Il testo sviluppa in alcuni punti la relazione da me presentata a un precedente convegno della Corte dei Conti di Cagliari

PIL pro-capite (Italia =100). Fonte: Daniele e Malanima (2007)
0. Premessa
Il tema di questo breve intervento è l'effetto economico del decentramento politico in presenza di territori molto diversi fra loro per qualche dimensione importante e persistente.
Sul decentramento politico (attribuzione di poteri a livelli locali di governo) molto si è fatto e molto si è detto in Italia.
Attualità. Ancora oggi il neo presidente della Regione Lombardia propone una regola di compartecipazione al gettito della regione (il 75% del riscosso) che avrebbe un impatto enorme sul finanziamento delle politiche di perequazione e di inclusione sociale: un impatto le cui stime oscillano tra i 10 e i 15 miliardi all'anno di risorse che verrebbero sottratte alle politiche di coesione territoriale.
Molta teoria economica e sociale ritiene che attribuire in modo chiaro la responsabilità dell'uso delle risorse pubbliche metta in moto un meccanismo virtuoso: nella chiarezza della responsabilità, i cittadini possono valutare con maggiore efficacia i comportamenti del governo, e il governo, percependo il rischio di sanzione (soprattutto elettorale), è incentivato ad adottare comportamenti virtuosi.
Nella teoria, il decentramento favorisce il controllo dei cittadini, che possono monitorare meglio l'azione di un governo meno lontano. Per questa via la fornitura di beni pubblici essenziali per lo sviluppo migliora e l'economia ne trae beneficio.
Chi più delle regioni inizialmente svantaggiate può trarre benefici da un simile meccanismo virtuoso?
Questa è la teoria, appunto. Da questa teoria discende una ipotesi che molti scambiano per una certezza: l'arretratezza economica sarebbe (anche) il risultato di un insufficiente decentramento. Lo scarso controllo esercitato dalla comunità territoriale si trasformerebbe in scarsità di beni pubblici essenziali e in mancato sviluppo.
Le certezze dovrebbero però basarsi su dati, ma i dati fanno fatica a emergere.
Gran parte dei lavori su ampie banche dati internazionali, e in particolare sui paesi Ocse, non trova alcuna relazione sistematica positiva tra decentramento e risultati economici, semmai tende a emergere una relazione negativa, soprattutto in paesi con significativi divari interni.
In questo contesto, colpisce un altro dato di fatto: nel mondo c'è una tendenza a incrementare i poteri dei governi centrali, dagli USA alla UE. E' una tendenza irrazionale, che ignora i benefici potenziali del decentramento? O c'è dell'altro? C'è qualcosa che contobilancia sistematicamente il meccanismo virtuoso che si presume sia associato al decentramento? (Boffa, Piolatto e Ponzetto, 2012)
Per mettere in fila ipotesi esplicative e valutarne la plausibilità, pochi casi nel mondo sono usati più frequentemente di quello del Mezzogiorno d'Italia. A esso farò riferimento, lasciando la Sardegna sullo sfondo e a ognuno di noi la valutazione su quanto Sardegna e Mezzogiorno hanno in comune.

1. 1800 circa: tutti ugualmente poveri
Per collocare la questione economica del Mezzogiorno all’interno di un quadro più generale, conviene partire dalla famosa predizione di un economista che ha contribuito molto a rivitalizzare la teoria della crescita. Sostiene Lucas, in un articolo su ciò che succederà nel 21mo secolo (Lucas, 2000): prima della rivoluzione industriale, le differenze di prodotto pro capite fra paesi erano molto limitate, si era tutti ugualmente poveri. La rivoluzione industriale sconvolge questo scenario perché crea una opportunità tecnologica che, per molte e non tutte ben comprese ragioni, alcuni sanno cogliere prima di altri. Così inizia una fase di divergenza: alcuni paesi crescono rapidamente, altri rimangono fermi. Tuttavia, data la natura tecnologica di questa crescita, e date le forti esternalità positive, anche internazionali, associate alla tecnologia, la divergenza non è un destino di lungo periodo. Anzi: è la premessa necessaria per la convergenza, con quest’ultima che infatti rappresenta lo stato stazionario verso cui muove l’intero sistema. Alla fine chi parte in ritardo ricupera il terreno inizialmente perduto, e le misure di disuguaglianza tornano allo zero iniziale.


2. Mezzogiorno: Lucas con un intoppo
La fotografia dell’Italia all’atto della sua formazione è perfettamente lucasiana: uniformità nella povertà pre-industriale. Anche i molti decenni successivi ripercorrono le fasi definite da Lucas: una lunga divergenza, nella quale si crea il divario tra chi è stato in grado di creare la manifattura e chi ancora no. Questa lunga fase di divergenza finisce nel 1951, quando il Pil pro capite del Mezzogiorno rappresenta appena il 47% di quello del resto d’Italia.
Nel 1951 inizia una importante fase di convergenza – anche qui, coerentemente con il modello di Lucas. La fase positiva continua fino alla prima metà degli anni ’70, quando l’indicatore raggiunge il 66-67%, con un guadagno di circa un punto percentuale all’anno rispetto al 1951.
Qui la storia di Lucas smette di descrivere in modo soddisfacente la dinamica della relazione economica tra il Mezzogiorno e il resto del Paese. Il sentiero previsto da Lucas – che prolungherebbe la convergenza degli anni ’50-’70 fino a riportare il divario al valore iniziale del 1860, l’unità – è stato per qualche motivo abbandonato, e al suo posto emerge un sentiero “stazionario” nel quale il divario ha oscillato intorno al 60%.

3. Perché 20 anni di convergenza
In quegli anni ci sono stati i primi, importanti investimenti a favore dello sviluppo del Mezzogiorno. In generale, sono stati investimenti capaci di governare e accelerare dinamiche di mercato: il cambiamento strutturale da una agricoltura povera verso una manifattura per moderna e competitiva nei mercati esteri (qualcosa che somiglia molto alla Cina attuale: salari bassi e esportazioni manifatturiere). Due fasi principali:
Prima fase: infrastrutturare il Mezzogiorno: strade, ponti, acquedotti, opere pubbliche. E’ la Cassa per il Mezzogiorno, una agenzia resa inizialmente indipendente dal Parlamento, sul modello di agenzie di sviluppo americane.
Seconda fase: industrializzazione “forzata”: grandi investimenti diretti delle PPSS, spesso valutati con un metro politico più che economico.
Ordine di grandezza: risorse molto importanti, oltre il 10% del Pil meridionale.

4. L’interruzione
I 20 anni di convergenza si interrompono bruscamente nel 1971. Non riprenderanno più.
Questa situazione è una anomalia nel contesto del mondo sviluppato. Da 40 anni una parte importante del Paese è incastrata in un divario profondo: il Pil pro-capite meridionale è, con oscillazioni, il 60% di quello del resto del Paese.

Analizzando i dati di 147 regioni di 14 paesi tra il 1955 e il 2005, Iuzzolino (in Cannari et al., 2009) mostra l’unicità del caso italiano: nel 1955 in sei paesi su 14 una quota della popolazione superiore al 2% era residente in regioni con un prodotto pro capite uguale o inferiore al 65% della media nazionale. Tra queste sei nazioni, l’Italia ha il dato più negativo, il 25,5%, seguita dalla Spagna con l’11,7%. Cinquant’anni dopo, una sola nazione, l’Italia, ha regioni (e le corrispondenti popolazioni residenti) al di sotto di quella soglia. Non solo: la quota di popolazione inclusa nel sottoinsieme >65% è aumentata rispetto al 1955: ora è pari al 28,8%.
  
5. Non è una questione di soldi
Tra gli anni ‘70 e gli anni ‘80 le risorse trasferite a favore del Mezzogiono sono aumentate, non diminuite. Si calcola che i trasferimenti siano arrivati al 16-18% del Pil meridionale.
Gli investimenti in senso stretto sono stati piuttosto costanti tra gli anni ‘50 e quelli successivi.

Per quanto riguarda la costanza nel tempo dello sforzo finanziario a favore dello sviluppo meridionale, Cannari, Magnani e Pellegrini (2009) analizzano la spesa aggiuntiva a favore del Mezzogiorno (FAS più Fondi Strutturali) come percentuale del Pil nazionale tra il 1999 e il 2006. Nella loro analisi, l’intervento pubblico nelle regioni raggiunge in questo periodo un “ordine di grandezza macroeconomico … comunque compatibile con la spesa effettuata con l’intervento straordinario” (p. 40). In effetti, l’indicatore da loro calcolato ha un valore medio pari a 0,77% tra il 1999 e il 2006, e pari a 0,72% tra il 1951 e il 1989.
Infine, i Conti Pubblici Territoriali (CPT) elaborati dal DPS (Ministero per lo Sviluppo Economico) mostrano che nel periodo 2000-2006 la spesa media in conto capitale della Pubblica Amministrazione nel Mezzogiorno, al netto delle partite finanziarie, è stata pari al 111% di quella del resto del Paese.

Nel confronto con altri Paesi caratterizzati da divari regionali importanti, abbiamo investito cifre simili ma con una efficacia nettamente inferiore.

6. Se non sono i soldi, cos’è?
Tre shock contemporanei:
(i) Internazionale: crisi petrolifera e conseguenze per molti investimenti industriali.
Ma un contesto economicamente in salute avrebbe reagito, come molti territori hanno reagito.
(ii) Istituzionale/1. Gabbie salariali. Un incremento del 20-25% del costo del lavoro overnight. Da lì i tassi di disoccupazione divaricano definitivamente.
(iii) Istituzionale/2. Decentramento?

7. Decentramento? (Premessa)
Le istituzioni locali funzionano peggio dove c’è scarso capitale sociale (senso civico, fiducia nell’interazione e nella cooperazione con estranei).
Dove c’è “moralita limitata” è più facile che il lavoro istituzionale dedicato alla elargizione di beni collettivi essenziali (sanità, istruzione, sicurezza, certezza del diritto, politiche a sostegno dello sviluppo locale) sia più catturabile da gruppi di pressione che perseguono interessi particolari.
C’è ampia evidenza del fatto che gli indicatori di senso civico siano sistematicamente più bassi nelle regioni meridionali. C’è ampia evidenza che gli investimenti pubblici generino, a parità di spesa, risultati molto inferiori.

Golden e Picci (2005) hanno stimato quali infrastrutture dovrebbe avere il Mezzogiorno se gli investimenti effettuati avessero avuto la produttività tipica del resto del Paese. Questo dato è poi confrontato con quello effettivamente realizzato. Per i soldi investiti, il Mezzogiorno dovrebbe avere più infrastrutture pro-capite della media nazionale; di fatto ne ha meno. La produttività degli investimenti è la metà di quella del Centro-Nord (in alcune regioni un quarto).

E’ interessante notare che questo indice di “corruzione” è correlato con indici regionali di senso civico.
Perché basso capitale sociale implica cattiva qualità istituzionale, sprechi, scarsi beni pubblici?
Perché per esempio la minaccia di sanzione elettorale (o morale) è più bassa e in questo quadro le risorse che chi governa ritiene di poter allocare per finanziare interessi particolari (rent-seeking) sono maggiori.
Evidenza: Tabellini et al. (2012) mostrano che un politico raggiunto da una Richiesta di Autorizzazione a Procedere è punito elettoralmente nei territori in cui il CS è superiore alla media, e non è punito nei territori con basso CS.

8. Decentramento?
Il decentramento politico e amministrativo è iniziato con la formazione delle Regioni negli anni ‘70.
È possibile che gli aumentati poteri attribuiti in quegli anni ai governi regionali siano stati una opportunità per alcune aree e un danno per altre, quelle meridionali. 
Questa divaricazione è in effetti ciò che ci si dovrebbe attendere in un Paese come l'Italia, fortemente caratterizzato da profonde e persistenti differenze territoriali di capitale sociale. E nel quale, come è ovvio, le differenze di capitale sociale determinano un analogo divario nel funzionamento delle istituzioni locali.
Così, quando il decentramento accresce il ruolo svolto dalle istituzioni locali nella fornitura di beni pubblici essenziali, le differenze di capitale sociale entrano in gioco con più forza che nel passato nel determinare le performance economiche dei singoli territori, con probabili conseguenze negative per le regioni meridionali.
Decentrare a favore di aree con istituzioni locali più efficienti di quelle centrali è una scommessa facile da vincere; farlo a favore di aree in cui le istituzioni locali funzionano male è un azzardo che può avere un costo molto alto.

(Per approfondimenti sulla connessione tra decentramento e interruzione della convergenza meridionale si rimanda a Mauro e Pigliaru (2012) e in particolare ai lavori citati nelle note 3 e 4 lì presenti.)

9. Un dilemma
Attribuire potere politico e amministrativo al livello locale è un modo classico per generare capacity building nelle comunità territoriali e nelle loro istituzioni. Se non si responsabilizza il livello locale, è difficile che una società possa sviluppare un adeguato senso di responsabilità da esercitare verso se stessa e verso le proprie istituzioni.
Ma questo investimento in capitale sociale è molto lento, e non sempre funziona.
Dove i livelli di capitale sociale sono molto bassi, il decentramento può moltiplicare gli effetti negativi di una cattiva performance delle instituzioni locali, causando una riduzione significativa nella fornitura di beni pubblici essenziali. Questo peggioramento può creare una maggiore sfiducia, una minore autorevolezza delle istituzioni; in sostanza, una situazione nella quale capitale sociale fa fatica a svilupparsi.
Anche su questo esiste evidenza interessante: recentemente, DeBlasio e Accetturo (BdI, 2012) hanno mostrato che quando il capitale sociale in una regione è basso, trasferimenti di risorse a favore di quella regione (e.g. fondi strutturali UE) peggiorano ulteriormente il CS; e viceversa nelle regioni che in partenza hanno un alto CS.
E allora?

10. Una necessità
Sia la teoria che l’evidenza indicano che il decentramento funziona meglio quando è supportato da uno stato centrale attento e reattivo (World Bank, 2012)
Anche se gli attori locali possono avere un vantaggio informativo e di localizzazione, essi sembrano capaci di usare questi vantaggi a favore della propria collettività solo se esistono robuste istituzioni e meccanismi in grado di garantire una responsabilizzazione locale virtuosa.
L’azione locale dunque è più efficace quando le istituzioni di livello superiore di funzionano adeguatamente nel mettere le comunità locali in grado di esercitare un controllo efficace verso i responsabili della gestione delle risorse pubbliche.
Il decentramento a favore di regioni in ritardo economico non diminuisce ma aumenta la necessità di avere istituzioni centrali funzionali e forti.
Il Mezzogiorno è ameno in parte vittima di un disegno istituzionale incompleto nella definizione dei ruoli attribuiti ai vari livelli di governo. Un decentramento frettoloso, disegnato senza reti di protezione per i casi -- sempre possibili, e certi in alcune regioni del Sud -- di malfunzionamento delle istituzioni locali alle quali si è attribuita autorità di governo.
L’Invalsi è un ottimo ma raro esempio di può essere disegnata una relazione virtuosa tra controllo centrale e responsabilizzazione locale.
Performance regionali di cattiva qualità nel campo dell’istruzione sono oggi conosciute grazie a quella istituzione centrale, e l’informazione da essa generata consente ai territori di agire per correggere gli errori.
Non è difficile immaginare quanto sia importante il ruolo che istituzioni sovraregionali di questa natura possono svolgere in questo delicato quadro istituzionale, ben oltre il caso specifico dell'istruzione: quanto essenziale sia il loro ruolo per aiutare i cittadini a capire come si spendono i soldi pubblici e come potrebbero essere spesi più efficacemente, nella nostra come nelle altre regioni, in un confronto continuo e accuratamente documentato; e quanto questo ruolo sia particolarmente cruciale nelle regioni meridionali, che più delle altre hanno l’urgente necessità di migliorare il funzionamento delle proprie istituzioni pubbliche.

Articoli citati
Cannari L., M.  Magnani e G.  Pellegrini (2009), Quali politiche per il Sud?, mimeo, Banca d’Italia
Daniele V. and Malanima P. (2007), Il prodotto delle regioni e il divario Nord-Sud in  Italia, (1861-2004), Rivista di Politica Economica, III-IV, pp.267-315
Golden M. e Picci L.  (2005), Proposal of a New Measure of Corruption, Illustrated with Italian, Economics and Politics, Vol.  17, pp.   37-75
Lucas R.E. Jr. (2000), Some Macroeconomics for the 21st Century, The Journal of Economic Perspectives, 14, 1, pp. 159-168
Mauro L. e Pigliaru F. (2012), http://www.lavoce.info/il-decentramento-funziona-se-ce-anche-capitale-sociale/
World Bank (2012), Localizing Development, Washington